从“旧三角”到“新三角”：
环境信息法权结构变塑论
作者：方印，贵州大学法学院教授。
来源：《法学论坛》年第5期。
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摘要：基于生态文明与信息文明并存发展的时代背景，环境信息管理到环境信息治理思想的转变意味着我国环境保护与治理创新工程需要打造信息共建、信息共治、信息共享三目标相互吻合的环境信息治理格局。目前我国以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结构已经不能适应生态文明信息化时代发展的需求。在对当前环境信息法权结构之基本样态和结构性困境进行解构辨识的基础上，提出重塑“三角中柱互动运行法权结构”即“三角法权结构绕中柱功能互动运行之环境信息法权结构”命题具有重大意义。就重塑的基本原则而言，应重点遵循有限权利原则、分权与制衡原则和权利自治原则；就重塑的具体路径而言，可从厘清管理者的权力边界、搭建一体化的环境信息交流平台、强化环境信息权利对权力的监督与制约、实现公众环境信息权的法律再造等核心方面共同推进。“新三角”环境信息法权的结构重塑，将推动生态文明信息化时代的环境信息法治建设工程向共建共治共享的目标迈进。
关键词：环境信息权力；环境信息权利；法权结构；结构样态；结构变革；结构重塑
一、问题提出与研究进路
地球人类已进入生态文明与信息文明并存发展的时代。依据环境法权结构理论学者提出的“环境法权结构是环境法的核心范畴”范式见解，本文主张环境信息法权结构为生态文明与信息文明并存发展时代的环境信息法的核心范畴。
所谓环境信息，是指反映环境科学的最新情报、指令和信号及其诸多有关方面动态变化的信息，是经过加工后能被环境主管部门、企业及公众利用的信息，是人类环境保护实践中认知和解决环境问题所必需的一种共享资源。从环境信息管理到环境信息治理思想的转变，意味着我国环境保护与治理创新需要实现“环境信息权利”和“环境信息权力”之间的良性互动，培育形成环境信息共建共治共享的治理格局。但如何实现“环境信息权利”和“环境信息权力”两大环境信息治理机制在各自的边界内相互促进、相互制约、竞争成长，衡调不同治理主体的多元环境信息利益冲突，达成环境信息“良法善治”的目标，则需要将其置于“环境信息法权结构”这一核心理论范畴之下加以探析。
所谓环境信息法权结构，是指环境信息法权总量中权利要素和权力要素两者的结构组合及功能态势。环境信息法权结构理论是可以通过不断诠释、制度化从而得以实际运用的一种变革性理论，环境信息权利和环境信息权力是其“基石范畴”。环境信息法权结构理论是一个包括核心理念、主要制度、策略措施等不同内容的系统理论。完善中国特色社会主义环境信息法律制度，推动国家环境信息治理体系和治理能力现代化，需从战略高度重视环境信息法权结构问题。我国目前以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结构已经不能适应生态文明信息化时代发展需求，不能为共建共治共享的环境信息治理格局的形成提供内生动力，因此这种环境信息法权结构亟待变革重塑。
基于以上认识，本文试图提出重塑“三角中柱互动运行法权结构”即“三角法权结构绕中柱功能互动运行之环境信息法权结构”命题。此命题提出的价值意义主要在于其是能实现环境信息共建共治共享目标所需的多元智慧，可突破传统重权利范畴和权利义务关系的语义分析法理学的局限，寻找到利益平衡视角下环境信息规制应有的新向度，符合新时代环境信息立法转向的内在要求。于此，本文在对我国目前“旧三角”环境信息法权结构的基本样态和结构性困境进行解识的基础上，探讨环境信息法权结构变革的内部原因和外部原因，进而就环境信息法权变革的逻辑进路和目标任务进行分析，最终提出“新三角”环境信息法权结构重塑路径，以期为环境信息法核心范畴之建构提供理论支撑和决策参考。
换言之，环境信息法权结构，就是把环境信息法律上不同类型的权利和权力按照一定的逻辑建立起来的具有紧密逻辑关系、内在协调统一的体系化架构。环境信息法权结构理论不是对某一类型的具体环境信息权力或环境信息权利的研究，而是基于整体主义视角，对环境信息法律所要保障和规范的各种权力和权利按照属性、主客体要素、实现路径等不同标准进行分类整合，使各类杂乱无章、互不隶属的甚至是相互冲突的、同质与不同质的环境信息权力、环境信息权利相互联系而成为一个有机统一体的学术主张。
二、环境信息法权结构“旧三角”的基本样态和结构性困境
（一）环境信息法权结构“旧三角”的基本样态
环境信息法权结构是调整环境信息社会关系、维护环境信息社会秩序的基本构架，也是管理者、污染者和公众三大法权主体共同作用的组织脉络。环境信息治理需要通过法治保证提供一种稳定高效的利益博弈框架以防范治理陷阱，从而实现环境信息法权主体间有效的互动合作。然而，我国目前环境信息立法实践仍存在大量的环境信息权力规范，体现出一种强烈的“管理型法”或“压制型法”表征。相对而言，环境信息权利则处于弱势的、被挤压的困境，呈现出法定化不足的基本样态。环境信息权力规范与环境信息权利规范之间存在的内在张力和冲突，使得环境信息风险时代的环境信息法律制度配比失衡，导致环境信息治理面临供给不足、供给不力和供给不能的尴尬处境。在环境信息治理现实图景中，仍秉承管理者的环境信息利益为最高准则，缺乏明确的环境信息利益保护机制，以致污染者和公众的环境信息利益被管理者所淹没和吸收。环境信息法权结构仍存在诸多不协调，环境信息权力与环境信息权利“互侵”的现象屡见不鲜。由此可知，我国目前的环境信息法权结构仍是以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结构，即“三角互侵式法权结构”（见图1）。
（二）环境信息法权结构“旧三角”面临的结构性困境
从法权结构特征来看，以管理者一元主导的“三角互侵式法权结构”只表现出有限的民主化特征。这就导致现有的环境信息法律制度设计从一开始就未打算让污染者和公众真正享有完整的环境信息权利，反而是在扩张管理者的环境信息权力。环境信息权力的不当扩张，给污染者和公众的环境信息权利带来潜在的威胁，也给环境信息治理造成无形的压力，使得以环境信息权利体系为主的结构性张力难以有效应对环境信息权力的侵蚀。并且，这种法权结构是单项的、闭塞的，难以形成环境信息各法权主体之间的良性互动，难以实现环境信息法权之有效配置，难以协调环境信息权力和环境信息权利内外部的冲突和对抗。
现代环境信息治理问题的实质就是各环境信息法权主体之间的法权配置问题。从法权配置的整体维度来看，“旧三角”环境信息法权结构的法权配置表现为“两头小中间大”的畸形样态，即管理者的环境信息法权明显强于污染者和公众的环境信息法权，环境信息权力在法权运行中处于主导性、支配性地位，而环境信息权利处于弱小的、被支配的地位。环境信息权力对环境信息权利构成的某种挤压，使得后者营养不良、保障不力。管理者的环境信息权力对污染者、公众之环境信息权利的吞噬，碎片化的环境信息权利对环境信息权力的反抗，久而久之就形成三者之间环境信息法权关系的异化。从法权配置的具体维度来看，这种法权结构的法权配置主要表现为管理者扩张的环境信息权力，污染者残缺的环境信息监督权和公众环境信息知情权并未得以很好的落实。这就造成环境信息治理只能依赖于权威体制下的环境信息权力主导路径，忽视了环境信息权利在治理过程中的重要价值。由此可见，“旧三角”环境信息法权结构的法权配置难以在治理层面真正平衡“环境信息权力—环境信息权利”、“环境信息权力—环境信息权力”以及“环境信息权利—环境信息权利”之间的潜在冲突，不利于新兴环境信息权利的诞生。
综上，目前我国“旧三角”环境信息法权结构造成了环境信息法权主体之功能缺位或角色扮演的负激励，管理者内部复杂的自我保护体系也使得环境信息的同质（非异化）传递受到阻碍，进而出现环境信息治理运作停滞甚至倒退的现象。“法律始终处于一个致力于解决新问题并试图将旧问题处理得更好的动态过程之中。”在这个动态过程中，环境信息法权结构应处于不断调整、优化、完善的状态。合理的环境信息法权结构是实现现代化环境信息治理的制度基础，环境信息法权结构的良性运行是实现环境信息治理的有效保障。环境信息治理应建立在多中心网络关系之上，而不是管理者唱“独角戏”。多中心的环境信息治理意味着管理者不再是单一的环境信息法权核心。这种变化的基本方向与主要特征是机构改革后的环境信息行政管理创新和环境行政法治建设需要增加更多的民主因素——平等性、参与性、互动性、可选性、监督性、救济性，即需要培育形成环境信息共建共治共享的治理格局。环境环境信息的共建、共治、共享需从环境信息资源整合、环境信息治理过程和环境信息成果分配三个维度去把握：环境信息共建强调合力合资，环境信息共治强调合智合作，环境信息共享强调共益共赢。“共”字凸显了环境信息治理的公共性，正是“旧三角”环境信息法权结构薄弱之所在。“旧三角”环境信息法权结构的变革重塑迫在眉睫。
三、环境信息法权结构“旧三角”变革的主要原由、逻辑进路和目标任务
（一）环境信息法权结构“旧三角”变革的主要原由
事物的产生、变化和消灭都是内因和外因共同作用的结果。法权结构并非静止不变，而是处于不断的变迁之中。多层共治的新结构，势必会引发法权关系的结构性调整。环境信息法权结构变革作为环境信息权力经由功能性分解和结构性分离而逐步向环境信息权利让位回归的过程是内因和外因共同作用的结果。
管理者、污染者与公众之间的法权博弈是影响现代环境信息治理法权结构变革的主要因素。依据法权结构中心主义，三者之间的法权关系是环境信息世界中最重要的基本关系。在现代环境信息治理发展新格局日趋明显的情景之下，管理者、污染者和公众在一定程度上由于各自的环境信息行为目标与运行价值的各持己见而产生法权博弈。而当多方环境信息利益相互交织在一起时，就会产生多元环境信息法权之间的激烈博弈。这种多元环境信息法权博弈孕育着现代环境信息治理的基本法权结构体系。通过环境信息法权主体之间体制的组合和力量的整合，使得法权结构之分治形成合力达到聚能治理的效果，从而促使环境信息治理迈向多元合作共治的新格局。由此可见，环境信息法权主体之间体制的组合和力量的整合是推进现代环境信息治理法权结构变革的根本原因，亦即内因。
生态文明信息化时代的发展是现代环境信息治理法权结构变革的外部原因。信息化时代，“信息成为最重要的战略资源”。信息科学的进步，为环境信息制度创新发展提供了技术条件。国家信息基础设施的不断完善，为环境信息治理改革发展打下坚实的基础。我国目前的“旧三角”环境信息法权结构已经不能适应生态文明信息化时代发展的需求，不能有效解决环境信息治理领域中“管理者失灵”的问题，无法达成环境信息综合治理的目标，其必将被更加科学合理的环境信息法权结构所取代，这便是现代环境信息治理法权结构变革的外部原因，亦即外因。
（二）环境信息法权结构“旧三角”变革的逻辑进路
法益是指法所承认、保障或调整的利益。任何类型的权利以及由此而衍生的相关公共权力，无非是某种应受法律保护的利益的法定化形态，或者说公共权力和权利的存在必有其赖以存在的利益基础。在环境信息法权结构中，环境信息权利来源于受环境信息法律保护的环境信息利益；环境信息权力是为维护环境信息公共利益而设定的，是实现环境信息公共利益的重要工具。环境信息利益的地位变化构成环境信息法权结构变革的逻辑基础。对环境信息利益的法律实现路径的探讨应成为环境信息法权结构变革的逻辑起点。具体来看，环境信息利益的法律实现路径主要有二：一是将环境信息利益上升为某种受法律保护的环境信息权利，通过主体行使权利的方式予以保护；二是通过赋予管理者以环境信息权力，对公共环境信息利益予以保护。
环境信息权利是环境信息法益配置的第一性配置手段，环境信息权利因之构成环境信息法权的基础。环境信息权利是环境信息利益主张的正当性表征，是正当的环境信息利益主张制度化的体现。产生于需求的环境信息利益主张能够促进法权主体之间的协商、博弈，从而促进社会根据可供资源的状况不断调整原有制度以形成新的制度，并基于整体利益最大化的目标配置法权资源，最终以环境信息权利的形式固定下来。在信息社会实践中，众多基于信息的权利主张表明权利是法律切入信息问题的关键，因此需重视环境信息权利的构建，加快环境信息权利的制度落实。有学者提出“应当修订宪法、环境法律和法规，把环境信息权作为一项环境基本权利予以确认和细化”。从无到有，从自然权利到法律权利，从法益到法定权利，环境信息权利随着社会的发展进步而不断演进的过程是一个权利主体、权利范围和保障措施不断变化的过程。广义的环境信息权利主体是作为环境信息利益相关者的污染者和社会公众，二者的环境信息权利构成了环境信息法权意义上的权利谱系，且二者权利互为权利边界，并受权力的制约。狭义的环境信息权利主体仅指作为非污染者角色看待的公众。目前公众的环境信息权存在着范围狭窄与保障不力两大问题，因而拓展与强化公众的环境信息权对进一步健全环境信息治理民主监督机制具有重要的价值意义。
环境信息利益具有显著的公共利益属性，环境信息权力的设定是为了维护环境信息公共利益。环境信息权力派生于环境信息权利，是属于第二性的法益配置手段，“公共权力是实现法益的一个成本，它的价值就在于实现法益总量的最大化和法益配置的最优化。”权力主体作为环境信息公共利益代表的管理者，其权力源于宪法和法律的授权，具体包括环境信息收集权（力）、环境信息处理权（力）、环境信息管理权（力）和环境信息公开权（力）等。因此，从环境信息法权结构变革的利益目标需求来看，应当以环境信息公共利益增益最大化和减损最小化为目标，实现环境信息权力的合理配置。
（三）环境信息法权结构“旧三角”变革的目标任务
环境信息法律调整的利益关系错综复杂，涉及公共环境信息利益和私权环境信息利益的内在冲突和相互平衡，发展任务、预期目标、环境信息利益诉求构成相互掣肘的环境信息利益相关者的互动关系。环境信息治理秩序的复杂性，要求环境信息法权主体之间因其互动关系而建立起一种比较稳定的结构模式与功能性联系。从“环境信息权力—环境信息权利”互动关系来看，管理者行使环境信息权力之目的，在于实现污染者和公众的环境信息权利的平衡发展和平等保护，消减环境信息权利冲突。因此，将各环境信息利益相关方的环境信息权利和环境信息权力类型化、明晰化，构建多元协同的环境信息法权结构，是本文所要实现的体系目标。而环境信息共建、共治、共享“三共”目标，则是本文主张的环境信息法权结构变革重塑所要追求的的价值目标。
从法权结构本质来说，环境信息法权结构功能发挥，取决于多元环境信息法权主体之间环境信息利益的协调。权利和权力有其赖以存在的利益基础。不同环境信息利益主体有着不同的法权价值目标追求，当各方环境信息利益相互交织在一起时，客观上要求构建多元互动环境信息利益平衡的法权结构，“三角中柱互动运行法权结构”由此而成。新型环境信息法权结构是由管理者、污染者和公众及与之对应的环境信息法权关系组合而成，这种法权结构形态使得各法权之间保持必要的张力关系，每一种环境信息法权关系既是一个闭合的圈又是一条开放的弦，有着部分相同部分不同的功能，既相互信从，又相互协同，各环境信息法权主体都发挥自己在环境信息治理中的作用。从法权结构与法治模式的关联性来看，环境信息法权结构决定环境信息法治模式，反过来，环境信息法治模式影响环境信息法权结构发展。“三角中柱互动运行法权结构”有助于实现环境信息权利与环境信息权力的相互制衡与互动协作，是新时代解决环境信息问题的根本出路，为迈向共建共治共享的现代环境信息治理模式奠定基本框架。
从法权结构特征来看，“三角中柱互动运行法权结构”主要有以下三个特点：（1）法权主体的多元性。在“三角中柱互动运行法权结构”中，环境信息法权主体包括管理者（主要指政府）、污染者（可能是企业，也可能是个人）以及公众（个人或社会组织）。多元主体共同参与环境信息治理，意味着不同法权主体在频繁的环境信息交流互动中达成共识，并形成共建共治共享的环境信息治理格局。（2）法权结构的多维性。“三角中柱互动运行法权结构”可以从基座和中柱两个维度得以解读。在基座维度上，表现为管理者、污染者和公众形成的“三对”互动的环境信息法权关系；在中柱维度上，表现为共建共治共享的现代环境信息治理格局，其中共建是基础、共治是关键、共享是目的。（3）法权系统的交互性。“三角中柱互动运行法权结构”是一个网络化合作系统，是一个由环境信息权力、环境信息权利相互联系而形成的有机体。这个系统是由一系列子系统组成，环境信息治理的融合性和复杂性决定各子系统彼此关联，即一个子系统功能目标的实现需要多个子系统相互配合才能完成，这样使得环境信息法权结构中的系列要素呈交互性影响的状态，从而形成一个“横到边、纵到底”的治理网络，构成一种开放的全覆盖的治理新体系。
环境信息法权结构的本质揭示和特征描述在于确定“新三角”结构的基本内核和静态认知，环境信息法权结构的宏观和微观描述在于廓清“新三角”结构的基本样式和动态演进，从中寻求环境信息法权结构变革的一般规律。从宏观维度分析，环境信息法权主体在环境信息治理过程中形成了“三对”互动的环境信息法权关系，即管理者与污染者为一对、公众与管理者为一对、公众与污染者为一对的关系。进言之，由管理者拥有的环境信息权力、污染者所拥有的环境信息权利和公众拥有的环境信息相关权利束所良性互动而成的基座承载着现代环境信息治理格局中柱。在该中柱里，共建是基本依据，共治是实践指向，共享是根本目的，三者相互协作、相互信从、相互配合，由此带动的三方环境信息法权主体既不缺位也不越位，主体之间的互动力度恰到好处。多元化环境信息权力与环境信息权利之间的互相信任与配合，是环境信息法权结构中环境信息权利与环境信息权力关系的理想状态。总体来看，多元环境信息法权主体之间最终形成一种总体均衡、秩序稳定的互动关系（见图2）。
从微观维度分析，由管理者、污染者和公众三大环境信息法权主体在环境信息治理过程中互动而成的“三角互动运行法权结构”是共建、共治和共享三种环境信息治理模式的基座，而由共建、共治和共享三种环境信息治理模式为核心组成的中柱带动着“三角互动运行法权结构”良性互动（见图3）。
“三角中柱互动运行法权结构”可分解为以下三个结构单元：一是三角共建中柱互动运行法权结构单元。即环境信息共建中柱的成形和运转意味着环境信息治理方式从“强调公开披露二元路径”转变到“三角主体协同参与治理”。信息获取是影响信息规制效力的关键因素，环境信息治理方式转变之首要前提是革新传统的环境信息获取模式。这就要求以职权者获取主义为收集依据的管理者、以原因者获取主义为收集依据的污染者和以第三者获取主义为收集（环境信息收集权）依据的公众共同参与，互动协作，形成“三角互动环境信息流”式的环境信息法权结构，从而为共建中柱奠定基座；二是三角共治中柱互动运行法权结构单元。即环境信息共治中柱的成形和运转意味着环境信息治理功能从“义务+惩罚型被动守法”转变到“权利+合作型主动守法”，这就说明共治中柱目标的实现需要以管理者、污染者和公众之间管制互动、监督互动式的环境信息法权结构为基座；三是三角共享中柱互动运行法权结构单元。即环境信息共享中柱的成形和运转意味着环境信息治理理念从“工具主义法治观”到“人本主义法治观”，这就说明共享中柱目标的实现需要以公众的环境信息知情权、环境信息传播权、环境信息享益权为本位的环境信息法权结构为基座。
综上，环境信息法权结构变革的总体规律就是环境信息权力经由结构性分离和功能性分解而逐步向环境信息权利让位回归。结构性分离体现在环境信息权力由全权走向分工，特别是新兴环境信息权利的出现和加强，不仅实现公众环境信息权利的整合与自治，也对管理者的环境信息权力形成强大的监督。功能性分解体现在环境信息权力的掌握和行使逐渐由扩张走向限缩，环境信息权力的责任化削弱了环境信息权力滥用的可能性与影响力，防止环境信息权力过于集中与强大。环境信息法权结构变革的目标任务在于推动以管理者为中心的“三角互侵式法权结构”向“三角中柱互动运行法权结构”之变革重塑，从而从整体层面实现环境信息的法权要素之合理配置，达成多方环境信息法权主体在环境信息治理事务中共同参与，既相互监督制约，又良性互动的治理效果，推动环境信息“良法善治”终极目标的实现。
四、环境信息法权结构“新三角”重塑的基本原则与主要路径
（一）环境信息法权结构“新三角”重塑的基本原则
环境信息法权结构变革的目标任务是通过科学合理的法权配置构建权力与权利、权利与义务、权利与责任良性互动的环境信息法权结构。这种环境信息法权结构并非单纯强调环境信息法权主体单方面的行为自由，还